11 de desembre de 2023

Nota informativa sobre l’aixecament de la suspensió de les regles fiscals per a l’exercici 2024 i les seves afectacions per les entitats locals

Hores d’ara la Unió Europea es troba en el tram final de negociació de les regles fiscals que s’aplicaran a partir de l’1 de gener de 2024. A l’espera de conèixer els acords a què s’arribi a nivell de la UE i de la concreció que en faci el Govern de l’Estat,  us en fem una breu nota informativa:

A. INTRODUCCIÓ:

Amb caràcter introductori, cal recordar que la suspensió de les regles fiscals deriva de les diferents decisions que la Comissió i el Consell de la Unió Europea han anat adoptant en relació a l’anomenada clàusula de salvaguarda del Pacte d’Estabilitat i Creixement (PEC). El primer cop que aquesta clàusula general de salvaguarda del PEC es va activar va ser el 20 de març de 2020, en declarar-se la pandèmia de la COVID-19, i va permetre que els Estats membres poguessin adoptar mesures pressupostàries per fer front a una situació econòmica molt complexa, si bé l’activació de la clàusula de salvaguarda, per primer cop des de la seva introducció l’any 2011, no comportava una suspensió automàtica dels procediments del PEC^[1]. La clàusula de general de salvaguarda es troba recollida als article 5, apartat 1, l’article 6, apartat 3, l’article 9, apartat 1, i l’article 10, apartat 3, del Reglament (CE) nº 1466/97 i en l’article 3, apartat 5, i l’article 5, apartat 2, del Reglament (CE) nº 1467/97.

El 2 de juny de 2021 la Comissió va considerar que es complien les condicions per a mantenir en vigor la clàusula general de salvaguarda durant 2022 i fins a 2023. La invasió russa d’Ucraïna iniciada al febrer de l’any 2022 i el conseqüent augment de la incertesa i dels riscos així com d’unes perspectives econòmiques a la baixa, en un context de pujades sense precedents dels preus de l’energia i de contínues pertorbacions de la cadena de subministrament van justificar la pròrroga de la clàusula general de salvaguarda del Pacte d’Estabilitat i Creixement fins a 2023^[2]. La Comissió Europea va determinar que “es compleixen les condicions per a mantenir la clàusula general de salvaguarda en 2023 i per a desactivar-la a partir de 2024”.

Prenent com a base l’activació de la clàusula general de salvaguarda del PEC i les recomanacions de la Comissió Europea, el Govern de l’Estat va sol·licitar al Congrés dels Diputats la suspensió de les regles fiscals tres vegades consecutives. L’últim cop que es va produir aquesta suspensió va ser el dia 22 de setembre de 2022 quan el Congrés dels Diputats, a petició del Govern (que va adoptar l’Acord del Consell de Ministres el 26 de juliol de 2022 en compliment del que preveu la Llei Orgànica d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera-LOEPSF-) va apreciar l’existència de les condicions d’excepcionalitat que justificaven mantenir suspeses les regles fiscals per a l’exercici 2023^[3].

Finalment i, com ja hem dit, la desactivació de la clàusula de salvaguarda per a l’exercici 2024 explica l’any 2023 el Consell de Ministres no hagi adoptat cap acord per sol·licitar al Congrés un nova votació que permeti mantenir la suspensió durant l’exercici 2024. En conseqüència, durant l’exercici 2024 les regles fiscals recuperaran la seva efectivitat, si bé les institucions de la UE n’ha d’establir el contingut concret.

B. AFECTACIONS PER LES ENTITATS LOCALS DERIVADES DE LA VIGÈNCIA DE LES REGLES FISCALS PER A L’EXERCICI 2024:

Les denominades regles fiscals troben el seu origen en la modificació de l’article 135 a la Constitució Espanyola (CE) l’any 2011, en virtut de la qual s’ha introduït en l’ordenament un conjunt de normativa que té com a finalitat principal garantir l’estabilitat pressupostària i la sostenibilitat financera de totes les Administracions i de la resta d’entitats del sector públic.

En desenvolupament del mandat constitucional es va aprovar la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera (LOEPSF), la qual regula les denominades regles fiscals i resta d’obligacions complementàries, incloses un seguit d’obligacions en matèria de transparència, control i tramesa d’informació al Ministeri d’Hisenda per tal de verificar que es compleixen dels deures imposats per la Llei. Així mateix, s’hi estableixen les mesures, de caràcter preventiu, correctiu i coercitiu per evitar l’incompliment d’aquestes obligacions.

En aquest marc, cal recordar que les denominades regles fiscals regulades per la LOEPSF, bàsicament, són les següents:

1.- L’estabilitat pressupostària:

D’acord amb l’article 3 de la LOEPSF, tot el sector públic local es troba subjecte al principi d’estabilitat pressupostària i ha d’assolir aquest objectiu.

L’estabilitat pressupostària es defineix com una situació d’EQUILIBRI o SUPERÀVIT ESTRUCTURAL, en termes de capacitat de finançament.

A la pràctica, per a les Corporacions Locals s’ha vingut considerant que, en una primera aproximació, el compliment d’aquest objectiu exigeix mantenir una posició d’equilibri o superàvit en termes d’estabilitat, entenent-se com a tal, quan la diferència entre els seus ingressos no financers (capítols 1 a 7 dels seus pressupostos d’ingressos) i les seves despeses no financeres (capítols 1 a 7 dels seus pressupostos de despeses), és igual o superior a zero.

Ara bé, l’estabilitat pressupostària estructural es mesura en termes de capacitat o necessitat de finançament d’acord amb els criteris SEC, de tal manera que, per tal d’obtenir la capacitat o necessitat de finançament exacte és necessari realitzar els ajustos que s’escaiguin, tant sobre els ingressos com sobre les despeses.

En qualsevol dels casos, aquesta regla que ha de regir tant l’elaboració, aprovació i execució dels pressupostos, com la resta d’actuacions que afectin despeses i ingressos, va quedar afectada per la suspensió i es preveuen, durant el període de suspensió, unes taxes de referència fixades pel Govern de l’Estat, que tanmateix no eren d’obligat compliment.

 

2.- La regla de la despesa:

La regla de la despesa és un instrument de disciplina pressupostària que té com a finalitat garantir la sostenibilitat dels comptes de l’ens, de tal manera que, amb un horitzó a mig termini, el creixement de la despesa pública sigui limitat per la capacitat de finançar-la amb ingressos estables i sostinguts en el temps.

La regla de la despesa es defineix a l’article 12 de la LOEPSF com aquell límit màxim de despesa pública de l’exercici (tenint en compte la despesa computable a aquestes efectes i que es calcula en termes consolidats, d’acord amb el SEC 2010), determinat per una taxa de referència de creixement del PIB a mig termini de l’economia espanyola que fixa l’Estat. El compliment d’aquesta regla es verifica amb la liquidació de l’exercici i, per tant, amb el pressupost ja executat.

Amb aquesta mesura o regla es pretén que les EELL acabin generant un superàvit més elevat, en  el limitar el creixement de les seves despeses fixes no subvencionables.

Atès que se’n preveu la reactivació per a l’exercici 2024, caldrà que s’aclareixin els criteris exactes per tal de calcular aquest límit (especialment, si prenem en consideració que tal i com indicàvem, és l’Estat qui fixa la taxa de referència per calcular-ne el límit), i a partir de quines liquidacions concretes s’haurà de començar a aplicar.

L’obligació de destinar els ingressos per damunt dels previstos a reduir el nivell de deute:

Com a complement a la regla de la despesa, l’article 12.5 de la LOEPSF preveu l’obligació de destinar els ingressos obtinguts per damunt dels previstos a reduir el nivell de deute de l’entitat. Podem preveure que aquesta obligació, que havia quedat afectada per la suspensió,  tornarà a ésser vigent, sens perjudici dels aclariments que siguin necessaris efectuar respecte a com s’acabi aplicant.

3.- Volum d’endeutament. Sostenibilitat del deute financer i comercial

La sostenibilitat del deute financer:

S’entén per sostenibilitat financera la capacitat de finançar compromisos de despesa presents i futurs dins els límits legals fixats en relació al dèficit i el deute públic.

La tercera de les regles fiscals es materialitza mitjançant l’establiment d’un límit en el volum d’endeutament (deute públic), d’acord amb les previsions de l’article 13 de la LOEPSF, per al conjunt de les Administracions Públiques. Així es pretén que el volum de deute de les Administracions Públiques no superi un determinat percentatge del PIB que es distribueix entre l’Administració de l’Estat, CCAA i Entitats Locals.

Aquest límit ve fixat per períodes temporals, inicialment el període 2018-2020, i és el Govern de l’Estat el que es va encarregar de distribuir-lo en anualitats i entre els susbsectors: Administració de l’Estat – Comunitats Autònomes – Entitats Locals. A més a més, en el cas de l’Administració Local, aquest límit venia fixat per al conjunt d’entitats locals i no per a cadascuna de les entitats que l’integren individualment considerades.

D’aquesta manera, el règim d’endeutament de cada entitat local individualment considerada, es regula al TRLRHL i normativa concordant en relació a aquest àmbit, art. 14.3 del RD-llei 8/2010 i preceptes aplicables de les LPGE, de tal manera que aquest règim d’autorització d’operacions de crèdit no havia quedat afectat per la suspensió.

(En tot cas, s’ha vingut considerant que les entitats locals que tenen un rati de deute viu inferior al 110% dels seus ingressos corrents consolidats compleixen amb l’objectiu de deute públic. També es calcula en termes consolidats.)

Caldrà, doncs, que es torni a definir com s’aplicaran aquests límits: període temporal, percentatges màxim d’endeutament, etc.

La sostenibilitat del deute comercial:

Val a dir que, en relació a la sostenibilitat financera, la LOEPSF també preveu, en virtut del seu article 4art, una mesura de sostenibilitat del deute comercial, en el sentit que el període mitjà de pagament a proveïdors no superi el límit fixat a la normativa de morositat: Segons l’article 198.4 de la LCSP, com a regla general, l’Administració disposa d’un termini de 30 dies per aprovar les factures presentades pels contractistes, a partir de l’execució de la prestació objecte del contracte i, igualment, disposa d’un termini de 30 dies per procedir al seu pagament efectiu a partir de l’aprovació de la factura.

A més a més, es preveu que les Administracions facin pública aquesta ratio de pagament i adoptin mesures per complir-la en els plans de tresoreria corresponents.

En aquest cas, però, aquestes obligacions en matèria de sostenibilitat del deute comercial, no havien quedat afectades per la suspensió de les regles fiscals.

4.- Altres obligacions complementàries regulades a la Llei

Més enllà de les anteriors consideracions, les denominades regles fiscals han de ser posades en relació amb d’altres limitacions i obligacions de caràcter complementari que vinculen els Ajuntaments:

El destí del superàvit pressupostari

L’article 32 (<<Destí del Superàvit Pressupostari>>) de la Llei Orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera (LOEPSF) estableix una controvertida mesura que afecta de manera molt important l’autonomia financera de les entitats locals.

Així es preveu que, en el supòsit que la liquidació pressupostària de les corporacions locals se situï en superàvit, es destinarà a reduir el nivell d’endeutament net, sempre amb el límit del volum d’endeutament si aquest fos inferior al import del superàvit a destinar a la reducció del deute.

Aquest precepte ha d’ésser necessàriament completat amb allò que estableix la Disposició Addicional 6ª de la mateixa LOEPSF, d’acord amb la qual es regula la prelació obligatòria de finalitats a les que es pot destinar el superàvit: 1) obligacions pendents d’aplicar a 31 de desembre de l’exercici anterior, 2) amortització d’operacions de crèdit vigents per no incórrer en dèficit i c)  finançament d’inversions financerament sostenibles, sempre que, ateses les obligacions anteriors, es compti amb un saldo positiu.

Pel que fa a la determinació de què s’ha d’entendre per inversió financerament sostenible, haurem d’estar al llistat i especificacions establertes a la Disposició Addicional 16ª (<<Inversió Financerament Sostenible>>) del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el Text Refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals (TRLRHL).

Aquesta obligació també va quedar afectada per la denominada suspensió de les regles fiscals, de tal manera que els Ajuntaments van quedar alliberats d’aquestes limitacions i podien  decidir lliurement el destí dels superàvits (si bé, sí que era recomanable destinar-lo a sanejar despeses pendents d’aplicar, finançar dèficit o reduir deute). Amb l’aixecament de la suspensió aquesta limitació tornarà a ésser vigent i tornarà vincular els Ajuntaments.

L’aprovació del límit màxim de despesa no financera: el “sostre de despesa”

De conformitat amb el que disposa l’article 30 de la LOEPSF, les Corporacions Locals, han d’aprovar en els seus respectius àmbits, un límit màxim de despesa no financera coherent amb l’objectiu d’estabilitat pressupostària i la regla de la despesa que marca el sostre d’assignació de recursos dels respectius pressupostos.

Segons el Ministeri d’Hisenda*, aquest precepte es refereix a la despesa no financera que es recull als pressupostos d’acord amb criteris pressupostaris i no de comptabilitat, de tal manera que per aquest motiu, aquest precepte es considerava aplicable i no suspès.

(* Document Preguntas frecuentes sobre las consecuencias de la suspensión: https://www.hacienda.gob.es/CDI/Estabilidad%20Presupuestaria/FAQ_SUSPENSI%C3%93N_DE_REGLAS_FISCALES.pdf)

Els Plans Econòmics i Financers i altres mesures de caràcter correctiu i coercitiu

La suspensió de les regles fiscals va comportar que no resultés d’aplicació el règim de mesures correctives i coercitives previstes a la LOEPSF, excepte pel que fa a les mesures automàtiques contingudes a l’article 20 de la Llei.

En aquest marc, una de les principals conseqüències de la suspensió ha estat la no exigència de la presentació i aprovació de Plans Econòmics i Financers (PEF), en cas d’incompliment dels objectius i mesures d’estabilitat en l’aprovació del pressupost, de les seves modificacions, de la liquidació, etc. i d’altres mesures relacionades amb els PEF com els acords de no disponibilitat de crèdit. De la mateixa manera, els plans aprovats abans de l’entrada en vigor de la suspensió no van haver de seguir-se.

Tot aquest règim que havia quedat suspès tornarà a ésser d’aplicació, si bé cal conèixer-ne el detall exacte.

 

Les obligacions en matèria de transparència i tramesa d’informació

La suspensió de les regles fiscals no havia afectat el compliment de les obligacions en matèria de transparència i tramesa d’informació previstes a la LOEPSF ni les conseqüències de l’incompliment d’aquestes obligacions.

De la mateixa manera tampoc no havien quedat suspeses les obligacions en matèria de control mitjançant l’emissió d’informes.

Tant bon punt es conegui el contingut concret de les regles fiscals que s’hauran d’aplicar a partir de l’1 de gener de 2024 ampliarem aquesta nota amb la informació corresponent.